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      中美環境監測體制之比較

      2013-03-01 中國環保技術網 我要評論(0) 字號:T | T
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      中國與美國分別是世界上最大的發展中國家和最發達的資本主義國家,雖然兩國在社會制度、經濟、科技發展水平等方面存在巨大差異,

      中國與美國分別是世界上最大的發展中國家和最發達的資本主義國家,雖然兩國在社會制度、經濟、科技發展水平等方面存在巨大差異,但面對日益嚴重的環境污染問題,兩國都在積極尋求解決辦法。特別是近年來國際社會對環境問題越來越重視,中美兩國更應擔負起大國責任,為不斷解決全球環境污染問題作出貢獻。
      中國是發展中國家,經濟與環境協調發展是科學發展的首要問題。環境監測作為環境管理的依據,是環境保護事業的基礎?,F階段,中國的環境監測事業無論是管理水平、技術水平、還是網絡建設都比較落后。要促進環保事業發展,改革與轉型已成為必然。相比之下,美國的環境監測經過幾十年的發展,已經建立起十分強大的環境監測網絡,并由此產生出一個很大的市場。通過對比研究中國和美國環境監測體制的不同,為中國環境監測體制改革提供可比性資料[1]。

      1 美國環境監測體制
      1. 1 EPA 領導下的多重部門協作
      美國沒有專門負責環境監測的系統,美國的環境監測工作是由許多單位共同完成的,除國家環保局( EPA,Environment Protection Agency) 外還涉及其他政府部門、民間團體、甚至個人。以水質監測為例,除EPA 外,聯邦政府的地質調查局( USGS,US Geological Survey) 、魚類及野生物服務局( USFWS,US Fish and Wildlife Service) 、國家海洋及大氣管理局( NOAA,National Oceanic and AtmosphericAdministration) 、國防部( DOD,Department of Defense)、田納西山峪管理局( TVA,Tennessee ValleyAuthority) 等均擔負有水環境的監測任務; 各州政府環保局及土著部落領地的環保部門、衛生局也擔負地區的水環境監測任務; 民間單位,如大學、地區的水資源協會、民間環保組織、企業等為自身關心的問題和協助本區域環保法規的執行而收集資料也進行水質監測工作。另外,各地也不乏環保志愿者協助政府進行例行的水質監測工作,主要從事采樣、測量簡單的水質參數,如物理狀況、水生物健康狀況等。與聯邦項目有關的數據由EPA 收集管理,存于數據庫US EPA's STORET ( STORET 系Storage 及Retrieval 二字的頭3 個字母拼成) ,用于環境評價、了解污染狀況、決定污染控制的工作重點、評價污染控制的效果。地方部門的數據由州政府或部落領地的環保部門整理后將所得的環境信息報EPA,EPA 再匯總為國家報告報給國會。
      即使在同一聯邦政府的部門中,負責進行環境監測工作的也可能是不同的機構。例如,EPA 內部的水局、廢棄物及應急管理局、大氣及放射性管理局均擔負著各自領域的監測任務。美國國防部( DOD) 的陸軍( Army Corps of Engineers) 、空軍( Air Force) 及海軍( Navy) 也各擔負自己基地的監測任務。但美國的環境監測始終是由EPA 主導,各部門共同協作完成,而且有相當嚴格規范的法律體系規定各部門的職責。自1985 年起,美國每年都會召開一次全國環境監測大會( NEMC,NationalEnvironmental Monitoring Conference) ,其主要的發
      起人為EPA 和其他的組織。該會議最初的意圖為增進EPA 與各個社區、公眾、各州管理機構以及其他組織的聯系與溝通。該會議的主要目的有以下3 個方面: ① 為各種組織和機構提供一個共同研討和解決環境監測中出現各種問題的平臺; ② 向各州管理機構和公眾發布關于EPA 最新動態的信息; ③ 為各個環境監測機構提供一個交流現行的、環境監測新方法的平臺。自2007 年起,全國環境監測大會( NEMC) 與實驗室認證大會( Forum onLaboratory Accreditation) [由國家環境分析實驗室認證協會( NELAC,National Environmental Laboratory
      Accreditation Conference) 發起并組織]合并,以此減少與會者的會議支出。該會議的參加對象涉及實驗室工作人員、質控人員、環境監測專家和其他任何從事與環境監測有關的工作人員。
      1. 2 環境監測的市場化運作方式
      在美國,雖然EPA 所屬有許多環境分析實驗室,包括直屬實驗室及各區域部門( 它將全國劃分為10 個區域,除總部外各區域均有分部,負責管理本區域環保事務) 實驗室,他們只承擔少量的監測分析任務,其主要職責是負責發展分析監測技術、協助質量管理、進行技術指導、解決疑難分析問題、驗證新的分析方法及技術等。其他政府部門的分析實驗室也主要從事特殊項目的分析,很少承擔日常的監測分析任務。各州政府在其衛生局或環保局也有自己的環境分析實驗室,從事本地區的一部分常規及應急監測分析任務。而絕大部分樣品采集及分析任務是由遍布全國各地的環境工程單位及環境分析實驗室承擔,這些環境分析實驗室及工程單位形成了強大的環境分析市場。
      美國環境監測行業是20 世紀80 年代發展起來的高科技行業,環境分析實驗室及工程單位是提供采樣及樣品分析服務的企業單位。環境分析實驗室的產品就是分析結果數據,并受市場經濟的支配,具市場經濟競爭能力者生存,失市場競爭能力者淘汰。環境監測行業競爭能力表現在其生產能力、產品的優劣及價格; 生產能力表現在對環境樣品的分析能力,包括分析項目及日分析量; 產品優劣由數據質量而定。
      美國的環境監測是以市場化方式運作,有相當嚴格的法規及執行標準來規范與環境監測有關的一切活動。EPA 制訂了一系列有關環境監測的法規及分析標準。比如,有關質量管理的規定性及指導性文件———QA/R 及QA/G 系列[2 - 9],從各方面詳細規定及指導環境監測單位的質量保證及質量控制( QA/QC) 如何建立,要達到怎樣的目標。再如,在標準分析方法方面最為稱道的EPA 100—600 系列[10],其中EPA 100 是有關水質物理項目的檢驗方法; EPA 200 為水和廢水中金屬的分析測定方法; EPA 300 為非金屬項目檢驗方法; EPA 400為總量有機物測定方法; EPA 500 是飲用水中有機物的分析方法; EPA 600 是城市和工業廢水中有機物的分析測定方法。目前這些規范及標準分析方法已經成為其他國家制定環境監測法規及標準的典范。
      1. 3 寬泛的準入制度及復雜的認證體系
      在美國,任何單位、甚至個人都可以成立商業實驗室,只要有滿足分析方法要求的儀器及場所、有有經驗的分析人員、有完整的運行體系文件,通過認證機構的認可等就可開展與其認證范圍相適應的業務活動。這樣的認證既有以部門區分的,又有以項目區分的。例如環保局( EPA) 、能源部( DOE) 、國防部( DOD) 、海洋及大氣管理局( NO-AA) 、地質調查局( USGS) 、各州政府都有自己的認證系統。甚至同一部門也有不同認證系統。例如國防部所屬陸、海、空三軍長期以來對于環境監測實驗室一直有各自的章程和認證程序。取得盡可
      能多的認可資格,就意味著在更大區域及范圍內開展業務。以美國羅得島州的一個商業實驗室為例,該實驗室取得了十幾個州及海、陸、空三軍、EPA等的認證,這就意味著該實驗室可接受這些部門及區域的樣品。
      過于復雜的認證體系迫使同一分析實驗室為獲得不同部門的訂單必須花費大量的時間應對不同的認證單位,以期得到不同部門的執照。從20 世紀90年代初美國環境監測界已經強烈呼吁對這種造成大量人力物力浪費、復雜、多中心的體制進行改革。在EPA 組織領導下,經過幾年努力,于1994 年成立了國家環境分析實驗室認證協會( NELAC,NationalEnvironmental Laboratory Accreditation Conference) ,并通過了全國環境分析實驗室認證綱要( NELAP,National Environmental Laboratory Accreditation Program)。經過十幾年發展,ELAC/NELAP 得到不斷完善,并與國際標準《測試及校準實驗室資格的通用要求》( ISO - 17025) ( General Requirments for theCompetence of Testing and Calibration Laboratories) 相接軌?,F在,許多州政府及部門已承認并采用NELAC/NELAP 認證程序。
      2 中國環境監測體制
      2. 1 建立了以環保部門主導的多部門協作機制在中國,除環保部門外,環境監測行業涉及的部門還有農業、水利、交通、氣象、水文、生態等。由于中國法律對各部門負責的監測范圍規定不明確或各部門對相應的法律條文理解不盡相同,因此實際工作存在很多交叉和浪費。而且這些部門大多各自為戰,缺乏彼此溝通,對有些監測領域爭先恐后介入,有些則無人問津。比如在地表水監測方面,環保部門的監測站一直對地表水進行長期、系統的監測,但近年來,水利部門也開始有意識地強化流域水質監測并發布水質監測信息。而水利部門長期掌握的水文監測資料,由于沒有相關的法律規定,環保部門不能共享,因此環保部門也在加強這方面的監測。再比如近年來開展的土壤環境監測,環保、農業、國土資源等部門都有涉足,但由于彼此缺乏溝通,導致在很多方面存在重復、交叉監測,不僅浪費大量的人力物力,而且造成效率低下。
      而對于費時費力的生態監測技術體系建設,各部門都不是很熱衷。由于部門業務交叉,難免出現數據資料良莠不齊,甚至產生彼此矛盾的現象。各部門都制定自己相應的監測技術體系,因此相互之間數據缺乏可比性,即使出現數據相互矛盾,也很難說清誰對誰錯。
      針對這些現象,即將頒布的《環境監測管理條例》中第一章第四條規定,國務院環境保護主管部門負責管理全國環境監測工作,縣級以上地方人民政府環境保護主管部門負責管理本行政區環境監測工作; 第六章第七十九條規定,縣級以上人民政府有關主管部門應當共享所獲取的環境監測信息,保障各部門間環境監測信息系統實現互聯互通,加強跨部門、跨地區的信息交流與合作; 第八十條規定,國務院環境保護主管部門負責發布國家環境質量報告和全國重大區域環境質量報告,設區的市級以上地方人民政府環境保護主管部門負責發布本行政區內的環境質量報告和環境監測信息; 第八十一條規定,縣級以上人民政府有關主管部門發布環境信息涉及環境質量內容的,應當與同級人民政府環境保護主管部門協商一致,未經批準,任何單位和個人不得以任何形式公開涉及環境質量的環境監測信息。
      2007 年,由原國家環??偩诸C布的《環境監測管理辦法》也針對這些問題重申了環保部門的主導地位。相信在不久的將來,隨著《環境監測管理條例》的頒布及一系列環保法規的完善,中國的環境監測會逐漸形成以環保部門主導,其他部門共同參與的局面。
      2. 2 逐漸明晰了環境監測的法律屬性
      圍繞環境監測到底是政府行為還是市場行為已經討論了很多年,如果環境監測是政府行為,那么它的運行經費應該由各級人民政府撥付。但現階段,政府撥款難以保證環境監測單位日常運轉,各環境監測站基本通過竣工驗收等服務創收來維持工作運行,而服務創收又帶有濃厚的市場行為,因此,環境監測的法律屬性一直處于模糊狀態。
      在即將頒布的《環境監測管理條例》中明確規定,環境監測是一項基礎性的公益事業,是各級人民政府履行環境監督職能,開展環境管理工作的重要組成部分。這就從法律上明確了環境監測的法律屬性,隨著相關配套法律法規及實施細則的頒布,環境監測行業存在的一些問題會得到解決。
      2. 3 嚴格的準入制度及比較完善的計量認證體系[11 - 13]《環境監測管理辦法》第十一條規定,環境保
      護部門所屬環境監測機構按照其所屬的環境保護部門級別,分為國家、省、市和縣4 級?,F階段,中國的環境監測職能部門是科技類的行政事業單位,具有獨立的法人資格。這就是說環境監測是一種政府行為,那么社會上一些技術力量雄厚的大學院校、科研單位、企業等想介入環境監測領域,除了技術力量、硬件設施達到相應要求、通過相關部門的計量認證外,還必須征得當地人民政府環境主管部門的同意,生產的數據才能得到接受和認可。
      中國的環境監測有一套完善的計量認證及上崗證考核程序,其法律依據是《中華人民共和國計量法》《中華人民共和國計量法實施細則》和《產品質量檢驗機構計量認證管理辦法》等法律法規。
      1999 年,原國家環??偩忠幎?,環保系統的計量認證工作是由國家環??偩挚萍紭藴仕竟芾?,國家計量認證環保評審組設在中國環境監測總站,承擔計量認證具體的技術性和事務性工作。計量認證分為國家和省兩級管理,一般省級的環境監測部門申請國家級的計量認證,省級以下的申請省級的計量認證。通過計量認證后,可按證書上所限定的監測項目,在其監測報告上使用計量認證標志,標志由CMA 3 個英文字母形成的圖形和檢驗機構計量認證編號組成。CMA 分別由英文China MetrologyAccreditation 三個詞的第一個大寫字母組成,意為“中國計量認證”。
      中國對從事環境監測的人員實行上崗考核制度,必須通過上崗證考核并取得上崗證后方可出具數據,從源頭保證了監測人員的素質。
      3 中國環境監測行業存在的問題及其改革建議
      3. 1 環境監測行業存在的問題
      環境監測行業存在的主要問題有以下幾方面。
      3. 1. 1 環境保護標準體系嚴重滯后于形勢發展目前,中國環境監測標準體系建設無法滿足其所需承擔的任務。比如地表水109 項集中式生活飲用水地表水源地特定項目中有機物分析項目大多采用《生活飲用水衛生規范》中的分析方法,由于行業間的差距,該標準在環保系統的適應性有待進一步驗證。目前很多環境監測站,特別是一級站多采用自己驗證的方法體系,這就為數據的可比性埋下了隱患。再比如全國土壤普查中很多監測項目執行的是國外的標準限值。因此,制定環保系統的標準體系刻不容緩。
      3. 1. 2 環境監測經費緊張、獨立性廣受質疑雖然中國的環境監測職能部門是科技類的行政事業單位,具有獨立的法人資格,但由于其隸屬于各級人民政府,致使法人資格被削弱,而且環境監測的經費由同級人民政府撥款,因此環境監測的獨立性一直受到外界的廣泛質疑。環境監測站為政府環境主管部門的直屬單位,竣工驗收等服務性監測報告需要環境保護主管部門審批,這種既當裁判又當教練的局面也一直受到公正性質疑。再者,各級監測站都是按照級別設置,缺乏競爭機制。國家雖有各級嚴格的計量認證體系,但如果某個監測站計量認證不能通過,勢必使相應級別的環境監測形成真空狀態,從而為環境監管帶來難題。
      3. 1. 3 環境監測行業普遍存在人員匱乏的問題
      隨著形勢的發展,環境監測任務越來越重。各級環境監測部門人員編制大多為上世紀80 年代確定,導致監測部門在編人員嚴重短缺。而擴充編制難度很大,招聘臨時監測人員也只是權宜之計。
      3. 2 環境監測改革的建議
      即使新的《環境監測管理條例》及其相關法律、實施細則頒布,也只能解決環境監測行業的部分問題,要使環境監測健康、穩定地發展,就必須進行一場自上而下的改革。
      環境監測事業改革應借鑒美國經驗引入市場機制,只有引入市場機制,才能從根本上解決環境監測行業存在的問題。
      3. 2. 1 引入市場機制
      引入市場機制,明確任何單位、個人只要具備相應的條件并通過相關部門的認證都可進入環境監測領域。撤掉現有的三級站、合并二級站、強化一級站,將監測站的職能轉變為新標準技術開發,解決疑難監測問題,對下級及管轄范圍內監測機構的計量認證、質量控制考評等。這樣一是減輕了各級政府的財政負擔; 二是引入市場機制形成競爭局面,從而充分調動各方面的積極因素,有利于提高環境監測行業整體水平和工作效率; 三是解決了環境監測獨立性、公正性、監測人員匱乏等問題。
      3. 2. 2 完善市場機制必須循序漸進
      環境監測市場化是不能一蹴而就的,要循序漸進。鑒于目前環境監測技術及法律體系不完善的現狀,切忌貿然行事,否則只會造成環境監測行業更加混亂。比如竣工驗收,目前缺乏相關法律的約束,如果現在引入市場機制,很難避免企業與監測機構合作以逃脫政府的監管。
      在市場化建立起來之前還要大力加強各級監測站的建設,加大先進設備投入,想方設法引進優秀人才,為引入市場機制做準備。在各種法律體系完善中,適時引入市場機制,逐步培育起一個競爭有序、監管到位的環境監測行業。
      4 結論
      與美國相比,中國的環境監測行業無論體制機制,還是技術裝備都比較落后,要解決環境監測行業深層次的問題以及應對外資機構和其他社會化環境監測機構帶來的挑戰,改革勢在必行。但必須清醒地認識到環境監測行業改革的復雜性與艱巨性,既要克服急功近利的心態,又不能裹足不前,環境監測行業改革必須有序、穩步地開展,使之最終與環境管理的要求及社會經濟發展水平相適應。(四川國唯環保技術工程有限公司http://www.scgwhb.com)
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      作者簡介: 周弛( 1981—) ,男,陜西西安人,助理工程師,碩
      士,從事環境監測分析工作。


      【責任編輯:管理員 TEL:400-666-4470】

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